Enligt LSO, lagen om skydd mot olyckor, ska en verksamhet ha ett skäligt brandskydd. Men vad är skäligt? Brandsäkert har intervjuat både MSB, tillsynsförrättare och brandskyddsansvariga och alla håller med om att det är snårigt. Kanske ger den här artikeln en bra överblick.
Text: Roger Andersson
Den 1 januari 2021 tog MSB, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, över ansvaret för att LSO, lagen om skydd mot olyckor, efterlevdes, däribland brandskyddstillsyner.
Det var ett resultat av SOU-rapporten ”En effektivare kommunal räddningstjänst” (SOU 2018:54) och en proposition med samma namn som godkändes av riksdagen 2019.
Tidigare vilade det ansvaret på länsstyrelserna, men nu ville man ha en mer enhetlig och effektiv tillsyn över kommunernas arbete.
SOU-rapporten satte ljuset på flera brister i tillsynen. Bland annat stod det: ”Skillnaderna i kommunernas tillsyn är stor” och att ”det finns stora skillnader mellan hur kommunerna utför sin tillsyn […] frekvens i tillsynsbesök, meddelande av förelägganden och uppföljning efter att krav på åtgärder har framställts”.
Den 18 november 2021 kom MSB ut med föreskrifter och allmänna råd om hur kommunen ska planera och utföra sin tillsyn. Dessa blev lagstadgade den 1 juli 2022.
LSO säger så här i kapitel 2: 2 §: ”Ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar skall i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand.”
Formuleringen ”skälig omfattning” ger utrymme för både tycke och smak och det insåg MSB och tog fram en handbok för att hjälpa tillsynsförrättarna. Den kom ut i december 2022.
Malin Niklasson, numera Brandskyddslaget, var en av författarna till handboken.
– Kravnivå, alltså vilka typer av krav du ställer på objektet, är inte med i föreskriften, skulle jag säga. Där försökte vi att vägleda kring det i själva handboken. Men LSO är en ramlag, så det är svårt att få med alla detaljer.
När det kommer till det byggnadstekniska brandskyddet ska kraven som gällde när byggnaden byggdes uppfyllas. Eller när den senast ändrades.
– Man kan säga att brandskyddet som en byggnad är uppfört med ska underhållas. Men sen så finns det något som kallas för särskilda omständigheter som gör att man kan ställa ytterligare krav. Och det är till exempel om byggnaden är väldigt gammal, så att det skiljer sig väldigt mycket från vad samhället kan förvänta sig. Då kan det finnas skäl för att ställa andra krav, säger Malin Niklasson.
Hon nämner nyvunnen kunskap som kan ha tillkommit.
– Det är till exempel brandvarnare, som kommit in i brandskyddsreglerna för bostäder för ett tag sedan. Den är relativt billig och har visat sig rädda liv. Så det är skäligt att det finns i alla typer av bostäder även om det inte är preciserat i någon lag, säger Malin Niklasson.
Patrik Kullman är tillsynsamordnare på MSB och är ansvarig för tillsynen av kommunerna. Han har tillsyn över tillsynen, kan man säga.
– Vi granskar inte speciellt ofta enskilda ärenden hos en kommun, till exempel om en bedömning har varit korrekt eller inte. Vi granskar att man bedriver en tillsynsverksamhet som är i enlighet med föreskriftens krav, om man har rutiner för bedömningar av objekt och rutiner för att identifiera objekt och så vidare, säger han.
Kommunerna rapporterar in hur många tillsyner de gjort och hur många objekt de har som det ska göras tillsyner på.
– Vi har sen nyckeltal där vi ser att det kan visa sig att en kommun inte betar av sina objekt inom en rimlig tidsfrist. När vi får en sådan indikation då inleder vi ett tillsynsärende och så granskar vi den kommunen och för en dialog med dem där de får redovisa exakt hur många tillsyner de gör och på vilket sätt de identifierar objekt, säger Patrik Kullman.
Just nu har de ungefär 70 pågående tillsynsärenden.
– De kan pågå ganska länge. Om det visar sig att det är en brist, så avslutar vi inte tillsynsärendet förrän man har rättat till det och fått en omfattning som är enligt föreskriften. Vi ser till att de har rutiner på plats och så vidare. Sen släpper vi och avslutar ärendet, säger Patrik Kullman.
För det mesta är det inga problem, kommunerna är medvetna och har kanske redan börjat åtgärda problemet. Men mer än påpekande kan MSB inte göra.
– Vi har inte rätt att skriva föreläggande med vite. Det verktyg vi har i vår verktygslåda är att skriva föreläggande. Men vi har inte varit med om något fall, vad jag känner till, där man inte försöker rätta till sig, säger Patrik Kullman.
Han förstår den enskilde förrättarens situation.
– Det är så klart utmanande, speciellt för de allra minsta kommunerna. Man kanske har en kompetens som man byggt upp, som sen förvinner. Då kan det ta tid att bygga upp den igen, säger Patrik Kullman.
Från MSB:s sida uppmuntrar man kommunerna att bygga upp samarbeten så att de kan stödja varandra. Dels med expertkompetens som man kanske inte behöver sitta på själv, dels genom samarbeten så att man kan hjälpa varandra om det händer någonting i organisationen.
– Men vi kan inte tvinga kommunerna att organisera sig på ett speciellt sätt. Det är helt upp till dem, säger Patrik Kullman.
Marcus Vilhelmsson, enhetschef för brand och räddning på MSB, berättar att de jobbar mot 290 kommuner och 135 räddningstjänstorganisationer. Det är allt ifrån räddningstjänsten i Storstockholm, till den lilla i Dorotea.
– Alla ska ha rätt till ett likvärdigt brandskydd. Men det är ju beroende av såväl vilken typ av objekt som finns i kommunen och förmågan att genomföra tillsyn. Om du tar en liten räddningstjänst, kalla den Knäckebrohult, så är det kanske bara räddningschefen som är anställd på heltid, resten är deltidsanställda. Där är det en utmaning att hålla kompetens och utföra tillsynen, säger Marcus Vilhelmsson.
Men åter till formuleringen ”skälig omfattning”.
– Tittar man på LSO så är den precis så otydlig som den någonsin kan vara. Skälig omfattning, vad är det? Det är lite knepigt, säger Anders Carlsson, brandskyddsamordnare på Stockholm stad.
Vad som är skälig omfattning skiljer mellan olika platser och verksamheter, men det skiljer också mellan olika personers tyckanden. Han berättar att det kan skilja jättemycket beroende vem som gör tillsynen.
– Framför allt kan det vara så att man tittar på lite olika saker. En tillsynsförrättare kanske är väldigt mån om att man har en organisation som man verkligen kan förklara och är tydlig med. Men kanske inte tycker att det är lika viktigt med utrymningsvägar och andra saker. En del kanske tittar väldigt mycket på utrymningsvägar men kanske inte så mycket på handbrandsläckare. Så det är väldigt olika, säger Anders Carlsson.
Han berättar att man kan överklaga till förvaltningsrätten och att räddningstjänsten egentligen välkomnar det.
– De uppmuntrar det, för vi är för dåliga på att överklaga i Sverige. Det finns väldigt få prejudicerande domar kring just tillsyner och vad som är okej och vad som inte är okej. Ofta lägger vi oss platt och åtgärdar, fast vi inte håller med, säger Anders Carlsson.
Han misstänker att räddningstjänsten vill ha prejudicerande domar eftersom de själva är lite osäkra.
– Ja, det skulle jag säga, för de vet inte om de gör rätt bedömning egentligen. Men eftersom det sällan prövas så famlar de också lite grann i blindo och gör vad de tror är rätt precis som vi gör vad vi tror är rätt. Det har gjorts sen den här lagen kom och så kommer det vara tills vi börjar pröva saker i rätten, säger Anders Carlsson.
Magnus Larsson är brandskyddsamordnare på Västerås stad och upplever samma sak.
– Ta en förskola till exempel där ett handtag är felvänt, för vi vill inte ha det i utrymningsvägar. Där kan en förrättare släppa allt sånt för att det inte påverkar brandskyddet så mycket. Men en annan säger att det där måste vi åtgärda. Det blir jättesvårt för verksamhetschefen på förskolan, som kanske har flera förskolor, säger Magnus Larsson.
Det är förvirrande när det som får nedslag på den ena förskolan är godkänt på den andra.
– Alla är ju olika personligheter absolut och gör det på olika sätt. Men hur kan de släppa det här och avskriva ärendet samma dag när det i exakt samma byggnad på ett annat ställe har varit ett föreläggande? Det kan inte vi förklara för vår förvaltare, säger Magnus Larsson.
Någonting som är klurigt är det här med verksamhetsklasser, tycker Magnus. Verksamhetsklasser, ibland förkortat VK, är en viktig del av Boverkets byggregler (BBR) och används för att klassificera olika typer av byggnader utifrån hur de används, särskilt med avseende på brandskydd.
För boendeformer med särskilda behov – till exempel äldreboenden, gruppbostäder, LSS-boenden, behandlingshem och tillfälliga evakueringsboenden – är det avgörande att rätt verksamhetsklass tillämpas, eftersom det påverkar krav på brandceller, utrymning, tekniska installationer med mera.
– Vi har haft tillsyner där de hävdar att en person tillhör en helt annan verksamhetsklass än vad socialtjänsten bestämt. Antingen måste vi då installera en massa grejer eller så måste vi flytta personen. Det blir stora konsekvenser, framför allt för de som bor där, säger Magnus Larsson.
Men Magnus Larsson har precis som Anders Carlsson inte överklagat något ärende.
– Nej, dit har vi inte kommit. Det är en lång process och det är tveksamt att det är värt det, säger han.
Någon som har överklagat är en fastighetsägare till ett SiS-hem som inte vill specificera sig mer än så.
– 2020 gjorde räddningstjänsten en tillsyn på den här institutionen och vi fick tre anmärkningar, säger Benny Karlsson, brandskyddssamordnare på SiS, Statens institutionsstyrelse.
De ville ha en insatsplan, det var för lång tid mellan servicebesöken på brandsläckarna och soptunnorna stod för nära en fasad.
– 2024 kommer samma räddningstjänst ut och gör tillsyn. Nu har de synpunkter på allt ifrån utrymningsvägar, nödljus, belysning, genomlysta utrymningsskyltar, ventilation och dörrar allmänt.
De lägger ett föreläggande med nyttjandeförbud inom två månader.
– Så på två månader ska vi ta upp nya hål i fasad för bredare dörrar för utrymning. Då pratar vi om en byggnad med kanske fyra personer som ska rymma ut genom en dörr.
SiS överklagade till förvaltningsrätten och fick rätt.
– Förvaltningsrätten resonerade att när man har en byggnad som är från 1970-talet och verksamhet inte har förändrats, vi har inte byggt om och det har inte varit några allvarliga incidenter, då kan inte räddningstjänsten komma med krav som på en nybyggnad. Beslutet från förvaltningsrätten är på totalt 27 sidor så det är ganska mastigt, säger Benny Karlsson.
Den första tillsynen kostade ungefär 20 000 kronor att åtgärda. Det var vad insatsplanen kostade att ta fram. Den andra tillsynen hade kostat 10–15 miljoner kronor att åtgärda, enligt Benny. Myndigheten har nu valt att stänga institutionen för att utreda vad man ska använda den till framöver.
– Det är helt uppåt väggarna tycker vi. Bristen på platser inom myndigheten är väldigt ansträngande och alla platser behövs. Det är samma räddningstjänst, men två olika personer som kommer ut. För oss som bedriver verksamhet över hela Sverige så finns det ingen förutsägbarhet, man kan komma fram till så otroligt olika krav. Vi tycker det är rättsosäkert, säger Benny.
En annan sak som det görs helt olika bedömningar på är boenderum som inte utgör egen brandcell.
– Det var inget sådant krav när byggnaden uppfördes som vårdbyggnad. Men där kan det komma ut en tillsynsförrättare och kräva det. Ventilationstekniskt, byggnadstekniskt och med sprinkler blir det i princip nybyggnadsstandard. Det kostar nästan mer än att riva skiten och bygga nytt. Det finns jättemånga sådana exempel där olika saker bedöms olika runt om i Sverige, säger Benny Karlsson.
Benny har varit med om tillsyner som har tagit en halvtimme och då har det ingått kaffedrickande med kaka. Och så har han varit med om tillsyner som har tagit tre dagar.
– Och det är i stort sett lika stora institutioner. Jag tycker båda är lika oseriösa, säger Benny Karlsson.
Rebecka Carstensen på räddningstjänsten i Jönköping är en av dem som gör bedömning av om brandskyddet är skäligt i förhållande till den verksamhet som bedrivs i en byggnad. Med andra ord är hon tillsynsförrättare. Hon tar oss med i den skäliga djungeln med flera exempel.
– Vi har exempelvis haft ett gym som byggdes om i en fabrikslokal och då det blir helt andra krav på brandskyddet när det är en publik lokal jämfört med när det är en VK1, alltså en industrilokal. Då är det skäligt att ställa krav på brandskydd utifrån den bygglagstiftning som gällde det årtal som det är ombyggt och verksamheten ändrades, säger Rebecka Carstensen.
I ett sådant fall är det dock viktigt att samarbeta med flera andra myndigheter till exempel Stadsbyggnadskontoret.
– Det kanske inte ens går att få bygglov för att bedriva den aktuella verksamheten utifrån Plan- och bygglagen och då blir det väldigt fel om vi kräver åtgärder för flera miljoner och en annan myndighet senare kommer med andra krav, säger Rebecka Carstensen.
I det aktuella fallet drevs därför ärendet vidare av Stadsbyggnadskontoret utifrån Plan- och bygglagen.
Ett annat exempel är etthotell som var byggt på 1600–1700-talet. Då fanns det inga byggregler.
– När vi gjorde tillsyn upptäckte vi lönngångar mellan byggnadens två trapphus, alltså var de inte oberoende av varandra. En brand kunde slå ut båda utrymningsvägarna och medföra att utrymning helt kunde förhindrats, säger Rebecka Carstensen.
Den nya insikten gav förstås skäl utifrån särskilda omständigheter att förändra brandskyddet.
– Hotellet är kulturmärkt så då fick vi ta särskilt hänsyn till det och prata med både stadsbyggnadskontoret, antikvarier och länsstyrelse för att hitta en medelväg som både tar hänsyn till kulturvärdet men också brandskyddet. Det blev faktiskt en riktigt bra lösning till slut, säger Rebecka Carstensen.
I vissa fall är det inte säkert att det är skäligt att ändra ett brandskydd bara för att bygglagstiftningen krävt en viss typ när en byggnad byggdes eller ändrades. Inåtgående dörrar kan till exempel vara ett skäl att förändra brandskyddet.
– Men man får tänka efter, vad kan hända här? Bara för att det är en inåtgående dörr så kanske det inte är skäligt att byta den för att det är 40 personer där inne även om byggreglerna ställde krav på utåtgående dörr när byggnaden byggdes. Man får fråga sig vad som kan hända och vad säger forskningen? säger Rebecka Carstensen.
Hon berättar om en rapport från Brandforsk om inåtgående dörrar som säger att beroende på utformningen av dörren, om det till exempel är en korridor innanför eller om förutsättningarna i övrigt är gynnsamma, till exempel högt i tak och låg brandbelastning, så kanske man kan godta ett något högre personantal.
– Det kanske inte är så farligt med just den här utformningen i den aktuella miljön. Då kan vi ändra sättet att se på det, speciellt om det är höga kostnader för att ändra. Men det kan även vara så att ny teknik kommer fram och det superbilligt att göra en ändring, då kan det bli skäligt att ställa krav på ändring, säger Rebecka Carstensen.
Hon hänvisar till rättslig prövning som ett bra sätt att avgöra fall när det ligger på gränsen hur man ska se på saker.
– När det gäller hotell kan frågan vara om vi ska ha en utvändig trappa eller om vi kan godta fasta stegar från enstaka rum. Var går gränsen för hur många rum det får vara? Där finns det mycket vägledning att hämta i hur man bedömt det i olika rättsfall, säger Rebecka Carstensen.
Ibland kan standarder från Brandskyddsföreningen eller andra branschorganisationer ge vägledning.
– Vi hade ett sånt fall där vi ställde krav på revisionsbesiktning av brandlarm och sprinkler. Där hade kontroller inte gjorts under lång tid och vi kunde påvisa vissa fel. Det fanns en risk, bedömde vi, att bara de fel vi hade sett skulle rättas till, om vi bara ställt krav på att åtgärda dessa. Men eftersom kontroller och underhåll inte skett på länge fanns det risk för fler fel, så där bedömde vi det skäligt att göra en revisionsbesiktning på hela anläggningen. Där kunde vi luta oss till viss del mot standarder, säger Rebecka Carstensen.
Det blev en överklagan och räddningstjänsten fick rätt i Förvaltningsrätten med hänvisning till lagkrav enligt LSO.
– Att det blir prövat i en överklagan ser vi som en kvalitetsgranskning av våra beslut och ger oss vägledning i framtida skälighetsbedömningar, säger Rebecka Carstensen.
Hon nämner att det kan förekomma en viss påverkan från branschen. De som säljer brandskydd ger egna rekommendationer om intervaller för tester.
– Jag förstår det, de är måna om att det ska fungera. De vill ha både hängslen och livrem. Men deras ”krav” på underhåll kan man inte köpa rakt av i en tillsyn, det är inte lag enligt LSO, säger Rebecka Carstensen.
Hon tar ett exempel med skötsel av brandlarm och sprinkleranläggningar. Det finns en standard framtagen av Brandskyddsföreningen som anger ett exempel på lämplig skötsel för anläggningar.
– Enligt Brandskyddsföreningen ska den exempelvis revisionsbesiktigas varje år och den ska ha månadstester, kvartalstester och årliga tester. Det är absolut ett bra sätt att nå en skälig nivå på skötseln av till exempel brandlarmet, säger Rebecka Carstensen.
Men det är inte ett krav enligt LSO att uppfylla den standarden rakt av.
– Vi kanske ser att man har gjort en årlig service, man har bytt ut lite däckare enligt något mönster, och vi hittar inte några uppenbara fel, då kanske det bedöms tillräckligt för att skydda den aktuella byggnaden. Vi kanske inte kommer upp till Brandskyddsföreningens standard, men kommer någon att allvarligt skadas eller dö? Eller kommer det här kulturella skyddsvärdet att förstöras på grund av det? säger Rebecka Carstensen.
Det blir en bedömning från fall till fall där man får ta hänsyn till alla faktorer, som vad som ska skyddas och förutsättningarna i övrigt, enligt Rebecka.
Erik Söderling arbetar delvis som tillsynsförrättare på räddningstjänsten i Västervik. Han ger sin bild av hur ordet skäligt ska tolkas.
– Ja, du. Det är en tiotusenkronors fråga. Det är jättesvårt. Men man får börja med byggreglerna och bygglovet för byggnaderna. Se om det verkar ha byggts som bygglovet, om det följde reglerna som var när man byggde byggnaden, säger Erik Söderling.
Men det är inte alltid lätt, tycker han.
– Det är en utmaning att förstå det gamla ibland. Jag var på ett Folkets Hus här för ett tag sedan, som var byggt på 1930- eller 1940-talet. Det är inte lätt att läsa de byggreglerna och förstå hur man fick bygga då. Det är typ en planritning, säger Erik Söderling.
Han tycker det är knepigt när nya byggnader har höga krav och bra brandskydd.
– Det är svårt att tillåta att det kan finnas ett sämre skydd bara för att byggnaden är gammal. Då får man börja fundera. Det är inte självklart eller bekvämt alla gånger, säger Erik Söderling.
Förändringar innebär kostnader.
– Det är det som är på andra sidan i vågskålen. Kostnaderna mot vad det blir för skydd, det ska vara kostnadsmässigt motiverat, säger Erik Söderling.
På Björneborgsgatan i Sundsvall sitter Anton Hörnqvist. Han har en delad tjänst som regional insatsledare och som enhetschef för den enhet som gör all form av tillsyn och tillstånd. Hans grupp består av nio personer inklusive han själv.
– Årsarbetskrafter på tillsyn blir kanske 1,5–1,7. Vi har som krav att vi ska göra i runda slängar 150–160 tillsyner per år för att hinna med vårt uppdrag, Anton Hörnqvist.
De har möte varje tisdag för att stämma av att alla har en samsyn på skäligt brandskydd.
– Vi ska fatta likriktade beslut. Kör vi skolor så är det dumt om någon ställer högre krav än en annan. Det är ändå olika handläggare som gör det här så det finns en risk att besluten diffar och det är olyckligt. Men det är ju inte en bilbesiktning, att du kollar alla delar, det är en tillsyn, Anton Hörnqvist.
Han tar oss med till ett typiskt enhetsmöte:
En tillsynsförrättare har hittat ett fönster som man utrymmer via till en plattform. Nu undrar han om det är skäligt att kräva att fönstret ska bytas till en dörr. Det är en ganska stor kostnad. Vad vinner man i form av nytta utifrån den åtgärden? En diskussion startar där någon som har en historik eller något annat fall där de har gjort annorlunda.
– Så i nästa fall blir det lite mer likartat än om vi inte hade haft den dialogen, säger Anton Hörnqvist.
I en gruppkonstellation finns det olika individer, den som hörs och tycker mycket och den som inte tar någon plats.
– Därför är det bra att man faktiskt samkör det, annars är det väldigt stor risk att det skulle diffa. Den här mer auktoritära kanske skulle köra på sitt, medan den mer funderande kanske funderar något varv till. Han kanske funderar så mycket att det inte blir något av det, säger Anton Hörnqvist.
Medelpads räddningstjänstförbund har även ett brett samarbete med räddningstjänsterna Övik och Höga Kusten.
– Det är för att det inte ska spreta för mycket. Till exempel ska K-Rauta kunna bygga i alla våra tre områden. Potentiellt skulle det kunna innebära olika krav ifrån oss och det är inte meningen, säger Anton Hörnqvist.
Förra året överklagades cirka fyra LSO-ärenden i området. I tre av dem fick räddningstjänsten rätt, men inte i det fjärde.
– Det gällde en stor brandcell som vi tyckte borde delas av. Om det skulle börja brinna där skulle det påverka samhällets säkerhet eftersom nästan alla stationer skulle behöva förflyttas dit. Skulle det då hända en olycka någon annanstans så har vi sämre möjlighet att respondera på den för vi är uppknutna på den här branden. Även egendomsskadan skulle bli mycket stor och röken skulle påverka hela Birsta handelsområde, säger Anton Hörnqvist.
Länsstyrelsen tyckte att räddningstjänstens motivation inte var tillräcklig. Byggnadens värde låg någonstans runt 200 miljoner och kostnaden för brandväggen hade kostat någonstans runt 7–8 miljoner.
– Det var väl utredningen kring vad brandväggen gav för nytta kontra kostnaden för den som inte var tillräcklig. Vi kanske inte hade kunnat stoppa branden i alla fall även med mindre brandcellsgränser. Vi lärde oss att det är svårt att pröva någonting liknande där egendom bedöms utifrån av att samhällets säkerhet sätts ur spel. Det blir en väldigt komplex motivering och det verkar inte hålla, säger Anton Hörnqvist.
